已經(jīng)存在55年的勞動(dòng)教養(yǎng)制度（下稱“勞教制度”）屢屢被推向輿論的風(fēng)口浪尖。

　　經(jīng)過(guò)近10年的公開討論，改革勞教制度已是社會(huì)共識(shí)。包括重慶大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)陳忠林、黑龍江律師遲夙生在內(nèi)的多名全國(guó)人大代表，連續(xù)多年提出議案，建議改革這一制度。

　　勞教制度合法性屢遭質(zhì)疑

　　1957年，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)了《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》，這個(gè)法律文件被廣泛認(rèn)為是勞教制度在我國(guó)正式確立的標(biāo)志。根據(jù)該文件，勞動(dòng)教養(yǎng)既是強(qiáng)制性教育改造措施，也是一種安置就業(yè)辦法。當(dāng)時(shí)，勞教人員按照其勞動(dòng)成果獲得工資。

　　經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，國(guó)務(wù)院于1979年12月5日正式公布了《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》。這是關(guān)于勞教制度的第二個(gè)法律文件，第一次將勞動(dòng)教養(yǎng)的管理和審批機(jī)構(gòu)確定為“勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)”，該委員會(huì)設(shè)置在省、自治區(qū)和直轄市以及大中城市的人民政府，并由民政、司法、公安和勞動(dòng)部門的負(fù)責(zé)人組成，確定勞動(dòng)教養(yǎng)的期限一般為一至三年，必要時(shí)延長(zhǎng)一年。

　　隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，吸食毒品、賣淫嫖娼、賭博等行為增多，公安部門將對(duì)此類人群的處理，以內(nèi)部文件的形式納入勞動(dòng)教養(yǎng)范圍，勞教對(duì)象不斷擴(kuò)大。

　　1982年1月，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)公安部制定的《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》，這是目前勞教制度的主要依據(jù)?！秳趧?dòng)教養(yǎng)試行辦法》對(duì)國(guó)務(wù)院的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》作了進(jìn)一步擴(kuò)展，勞教對(duì)象被放得更寬，只要實(shí)施了刑法和行政法禁止的任何行為，違法情節(jié)又不夠刑事處分的，理論上都可以成為勞動(dòng)教養(yǎng)的處罰對(duì)象。

　　2000年7月1日《立法法》實(shí)施，明確了“法律保留”原則，即“限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰”只能由“法律”設(shè)定，這里的“法律”，專指全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律。法學(xué)界一致的觀點(diǎn)是，有關(guān)勞教制度的兩個(gè)法律文件雖然經(jīng)過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，但不符合法律實(shí)質(zhì)，《勞動(dòng)教養(yǎng)試行辦法》是國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的公安部文件，只能看做是部門規(guī)章。

　　合法性先天不足這一硬傷，導(dǎo)致勞教制度在實(shí)際運(yùn)行中問(wèn)題重重。

　　按照《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》，由民政、司法、公安和勞動(dòng)部門共同組成的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)是作出勞教決定的部門，但實(shí)際上，真正行使勞教決定權(quán)的仍是各級(jí)公安機(jī)關(guān)。從報(bào)批、審核、決定、執(zhí)行，到應(yīng)對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟，都由公安機(jī)關(guān)一家負(fù)責(zé)，大部分由市級(jí)公安機(jī)關(guān)的法制處作出處理決定，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)簽字即可。

　　公安機(jī)關(guān)在勞動(dòng)教養(yǎng)中處于主導(dǎo)地位的依據(jù)來(lái)自于2002年4月公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理勞動(dòng)教養(yǎng)案件規(guī)定》，該規(guī)定稱：“各省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)公安局和地、地級(jí)市、州、盟公安局（處）設(shè)立勞動(dòng)教養(yǎng)審批委員會(huì)，作為同級(jí)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的審批機(jī)構(gòu)，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)和本規(guī)定審批勞動(dòng)教養(yǎng)案件，并以勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的名義作出是否勞動(dòng)教養(yǎng)的決定。勞動(dòng)教養(yǎng)審批委員會(huì)的日常工作由本級(jí)公安機(jī)關(guān)法制部門承擔(dān)。”

　　同時(shí)，該規(guī)定確立了公安部門的應(yīng)訴資格：“被勞動(dòng)教養(yǎng)人員因不服勞動(dòng)教養(yǎng)決定提起行政訴訟的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以同級(jí)勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)的名義依法參加訴訟。”

　　遲夙生曾經(jīng)表示，由于勞教制度缺少基本的監(jiān)督和制衡機(jī)制，比較“好用”，隨意性很大，很能體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人意志，近年來(lái)，一些地方政府已經(jīng)將勞動(dòng)教養(yǎng)高頻率使用，甚至對(duì)于個(gè)別長(zhǎng)期上訪戶，讓設(shè)在公安局的勞動(dòng)教養(yǎng)審批委員會(huì)蓋上章，就將其送進(jìn)了勞教所。

　　為了回應(yīng)改革勞動(dòng)教養(yǎng)的呼聲，2005年9月，公安部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)勞動(dòng)教養(yǎng)審批工作的實(shí)施意見》，規(guī)定律師可以代理勞動(dòng)教養(yǎng)案件，全面實(shí)行勞動(dòng)教養(yǎng)委員會(huì)當(dāng)面聽取擬被勞教人員意見的聆詢制度，并將最高刑期縮短為兩年。

　　在很多學(xué)者看來(lái)，勞教是在“很短時(shí)間里、用很內(nèi)部的方式，剝奪一個(gè)人的人身自由”。另外，勞教本來(lái)針對(duì)的是“不夠刑事處罰”的行為，可是勞教的處罰力度卻高于刑事處罰中最輕的1至6個(gè)月的拘役。

　　勞教制度存在的現(xiàn)實(shí)土壤

　　多年來(lái)，針對(duì)勞教制度，學(xué)術(shù)界基本分為兩派觀點(diǎn)，一派力主廢除，一派建言改革。

　　中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究員于建嶸力主廢除勞教制度，他認(rèn)為，勞教制度本質(zhì)上是一種司法程序外的社會(huì)控制手段，行政權(quán)被用來(lái)高效率地剝奪公民人身自由，是公權(quán)力對(duì)公民權(quán)利的侵犯。而且，勞教制度沒有存在必要，現(xiàn)行刑事處罰制度本身就包含了管制、拘役等輕微懲罰，《治安管理處罰法》可以懲處輕微違法行為，沒有必要將勞教制度改造成輕罪制度或是獨(dú)立于刑罰與行政處罰之外的處罰制度。

　　長(zhǎng)期關(guān)注勞教制度的中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員屈學(xué)武在接受中國(guó)青年報(bào)記者采訪時(shí)表示，無(wú)論從勞教制度的性質(zhì)、適用依據(jù)、適用機(jī)關(guān)還是從運(yùn)行情況來(lái)看，現(xiàn)行勞教制度沒有任何存在的合理性。

　　不過(guò)，他同時(shí)認(rèn)為，目前對(duì)危害社會(huì)的人群，并非都能用刑罰方法來(lái)懲罰，比如侵犯了他人人身權(quán)益的精神病人、酗酒吸毒者、實(shí)施違法“犯罪”行為但沒有達(dá)到刑事責(zé)任年齡的人等，對(duì)于這一部分人，不能對(duì)其施加刑罰，也無(wú)法用治安管理處罰來(lái)教育感化或者矯治他們的精神疾患、毒癮或大量酗酒的酒癮等。然而，這些有心理、生理疾患的人的存在，在給自己制造種種風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也對(duì)社會(huì)構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，為了有效地保護(hù)社會(huì)秩序，對(duì)他們應(yīng)當(dāng)采取刑罰以外的類似國(guó)外的保安處分的特殊司法處分方法。

　　屈學(xué)武舉例說(shuō)，如果一個(gè)不滿14周歲的未成年人殺了人，按照我國(guó)刑法規(guī)定，不負(fù)刑事責(zé)任，“由政府收容教養(yǎng)”，但誰(shuí)來(lái)適用？依據(jù)什么法律、什么程序適用？現(xiàn)行法律沒有規(guī)定，目前是在勞教場(chǎng)所進(jìn)行。除了對(duì)未成年人的收容教養(yǎng)，對(duì)精神病人的強(qiáng)制醫(yī)療，對(duì)吸毒者強(qiáng)制戒毒，對(duì)屢屢賣淫嫖娼者的收容教育，目前都屬于勞教范圍。

　　清華大學(xué)法學(xué)院副教授勞東燕認(rèn)為，勞教制度之所以屢受批評(píng)卻一直存在，是有相應(yīng)土壤的，根本原因在于目前我國(guó)刑罰體系和行政處罰體系銜接上存在一定空當(dāng)。

　　勞東燕對(duì)中國(guó)青年報(bào)記者表示，我國(guó)不是“零門檻入罪”，對(duì)于入罪采取了定性+定量的標(biāo)準(zhǔn)，比如有人偷了一輛自行車，在性質(zhì)上雖是盜竊，但因?yàn)闆]有達(dá)到刑法規(guī)定的“數(shù)額較大”的條件，所以不構(gòu)成犯罪，在我國(guó)很多犯罪中都有“情節(jié)嚴(yán)重”或“數(shù)額較大”等定量方面的要求。

　　如果行為已經(jīng)對(duì)公共安全造成了威脅，但并不具備量方面的要求，此時(shí)刑法便無(wú)法處理。例如，經(jīng)常性的小偷小摸，依據(jù)刑法處罰不了，單靠行政處罰，依據(jù)《治安管理處罰法》規(guī)定，行政拘留最長(zhǎng)20天，處罰力度不夠，這個(gè)時(shí)候可能就需要類似于勞動(dòng)教養(yǎng)的制度。

　　屈學(xué)武認(rèn)為，許多國(guó)家和地區(qū)的保安處分制度，對(duì)實(shí)施了輕微刑事違法行為的人及其他需要進(jìn)行心理矯治、人格矯治、戒毒治療、戒酒治療、性病治療、精神病治療的人員進(jìn)行特殊司法處分。由于保安處分要限制相當(dāng)長(zhǎng)期的人身自由，因此是否該當(dāng)相應(yīng)的處分，不能由警察決定，而是由法官作為中立的裁決者確認(rèn)此類處分。唯其如此，才能在保證程序正義的基礎(chǔ)上，確保實(shí)質(zhì)正義。為此，在所有設(shè)置了保安處分制度的國(guó)家和地區(qū)，此類處分的適用機(jī)關(guān)都是法院。此外，當(dāng)事人還有權(quán)利聘請(qǐng)律師，有權(quán)利上訴。

　　如何解決“利益之爭(zhēng)”

　　關(guān)于勞教制度的改革問(wèn)題，不少學(xué)者支持用立法方式進(jìn)行全盤改革，全國(guó)人大常委會(huì)也連續(xù)兩屆將《違法行為矯治法》列入立法計(jì)劃，但時(shí)至今日，這部法律仍未能提請(qǐng)審議。

　　“改革最大的阻力在于，每個(gè)地方政府都希望保留這個(gè)他們認(rèn)為威懾力和效率都非常高的管制手段。”北京瑞風(fēng)律師事務(wù)所律師李方平說(shuō)。今年8月中旬，10位律師聯(lián)名致信司法部和公安部，直陳勞教制度五大弊端，建議對(duì)勞教制度進(jìn)行技術(shù)性調(diào)整，李方平是其中之一。

　　中國(guó)政法大學(xué)教授陳光中認(rèn)為，司法體制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是調(diào)整公檢法司幾個(gè)部門的權(quán)力配置，針對(duì)勞教的立法要進(jìn)行權(quán)力再分配。但是，哪個(gè)部門愿意放棄手中的權(quán)力呢？

　　據(jù)2004年參加過(guò)《違法行為矯治法（草案）》討論的專家透露，草案弱化了勞教制度的強(qiáng)制性，強(qiáng)調(diào)“教育矯治”，矯治時(shí)間最長(zhǎng)不應(yīng)超過(guò)1年半，矯治場(chǎng)所不應(yīng)設(shè)置鐵窗、鐵門，不得強(qiáng)制矯治對(duì)象連續(xù)勞動(dòng)，最大的突破在于勞教的“準(zhǔn)司法化”，設(shè)立獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)，完善勞教對(duì)象的救濟(jì)手段。

　　司法部研究室主任王公義曾經(jīng)調(diào)研過(guò)國(guó)內(nèi)很多勞教所，參與了《違法行為矯治法》的立法討論。他表示，草案最大的爭(zhēng)議是勞教決定由誰(shuí)來(lái)作出，勞教要限制公民人身自由，除了必須通過(guò)法律設(shè)定之外，要由司法機(jī)關(guān)來(lái)決定，不能讓行政機(jī)關(guān)決定，現(xiàn)有的勞動(dòng)教養(yǎng)管理委員會(huì)和審批委員會(huì)不能算是司法機(jī)關(guān)。由于這一核心問(wèn)題難以達(dá)成一致，草案就擱置了。

　　全國(guó)政協(xié)委員、四川省律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)施杰和全國(guó)政協(xié)委員、中南大學(xué)法學(xué)院教授胡旭晟均表示，改革勞教制度異常艱難的原因在于立法機(jī)關(guān)難以處理部門利益之爭(zhēng)，制定《違法行為矯治法》必須考慮“從更高層面解決部門利益、地方利益之爭(zhēng)”。

(中國(guó)青年報(bào))